L'harmonisation européenne

La communautarisation du droit d'asile est un processus en cours, depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam le 1er mai 1999. Un corpus de textes forme déjà l'ossature d'un "régime d’asile européen commun".

Avant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam (1er mai 1999)

Le domaine de l’asile relevait de la seule coopération intergouvernementale. Cela signifie que l’adoption de normes contraignantes communes devait passer par des instruments internationaux soumis à l’approbation de chaque État membre, comme la convention de Dublin sur la responsabilité du traitement des demandes d’asile, signée en 1990 et entrée en vigueur sept ans (et quinze ratifications) plus tard.

Entre 1992 et 1997 était élaboré l’essentiel de "l’acquis communautaire", composé d’une position commune et de résolutions, encore en vigueur, dont l’application n’est pas soumise à contrôle. Elles concernent les demandes manifestement infondées, les pays d’origines et tiers sûrs, les garanties minimales de procédures, les mineurs non accompagnés et l’application harmonisée de l’article 1er de la convention de Genève.

Le traité d'Amsterdam

Signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999, il organise le transfert des compétences en matière d’asile dans la sphère communautaire (1er pilier de l’Union européenne) en précisant le rôle institutionnel des différents acteurs : le Conseil des ministres (c’est à dire les gouvernements des États), la Commission des communautés européennes (qui ne représente pas les États) et le Parlement européen (élu par les citoyens de l'Union Européenne).

Pendant une période de cinq ans le Conseil statue à l’unanimité sur des propositions de la Commission ou - en théorie mais pas en pratique - des États membres, le Parlement n’étant que consulté. Après cette période le Conseil ne statuera plus que sur des propositions de la Commission (à laquelle les États membres pourront néanmoins soumettre leurs propres propositions). Surtout, il pourra - et c’est bien l’objectif - décider à l’unanimité, après consultation du Parlement, d’appliquer la procédure de codécision (pouvoir de décision partagé selon une stricte égalité entre le Conseil et le Parlement) et le vote à la majorité qualifiée. Lorsque ces décisions seront prises la communautarisation du droit d’asile sera achevée, aucun État ne pouvant seul bloquer une décision contraignante, d’origine et d’essence communautaire.

Le sommet de Tampere

En octobre 1999, le Conseil européen (réunion des chefs d’États et de gouvernements fixant les grandes orientations politiques de l’Union européenne), réuni à Tampere, a défini l’objectif d’un régime d’asile européen commun devant "déboucher sur une procédure d’asile commune et un statut uniforme valable dans toute l’Union". La Commission a donc déposé des propositions de décisions et règlements (d’application directe) et de directives (à transposer dans les législations nationales des États membres) couvrant désormais tous les domaines cités. Le Conseil européen de Séville, en juin 2002, a décidé l’accélération de la mise en œuvre du programme adopté à Tampere en matière d’asile et d’immigration et précisé le calendrier d’adoption des textes. Voici ce qu’il en est des différents textes :

• Le Fonds européen pour les réfugiés a été adopté par une décision du 28 septembre 2000. Il organise principalement la répartition des fonds communautaires entre les États membres proportionnellement au nombre de demandeurs d’asile, de réfugiés et de personnes déplacées accueillis. Doté de 216 millions d’euros sur une période de cinq ans (01.01.2000/31.12.2004), il permet de cofinancer des programmes nationaux concernant l’accueil, l’intégration et le rapatriement volontaire des personnes concernées. Le FER II est entré en vigueur le 12/02/04 et est doté de 605 milions d'euros pour la période 2005/2010.

• La directive sur la protection temporaire, a été adoptée le 20 juillet 2001, pour être transposée dans les législations nationales avant la fin de l’année 2002 (cf code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; articles L811 et suivants). Elle crée une protection spécifique en cas d’afflux massif de personnes déplacées (pour des raisons dépassants les situations personnelles et pour une période n’excédant pas trois ans) et assure un équilibre des efforts consentis par les États membres.

• Le règlement "Eurodac" créant un système dactyloscopique central au sein de l'UE a été adopté le 11 décembre 2000 pour rendre plus efficace l'application de la convention de Dublin puis du règlement qui lui a fait suite. Il a ensuite été complété par un règlement d'application le 28 février 2002. Il est opérationnel depuis le 15 janvier 2003 et remplacera progressivement les échanges bilatéraux. A noter : le 15 mars 2001, la Norvège et l'Islande sont devenues parties prenantes de la convention de Dublin et d'Eurodac par une convention parallèle.

• Pour pallier aux dysfonctionnements et limites constatés dans l’application de la convention de Dublin, le règlement "Dublin II" sur la détermination de l'État responsable d'une demande d'asile a été adopté le 18 février 2003, entrant en vigueur le 17 mars suivant. Il vise notamment à accélérer la décision, optimiser la coopération entre États membres et mieux protéger l'unité des groupes familiaux. Il rend responsable un État lorsqu’un demandeur a séjourné "au moins cinq mois" sur son territoire avant l’introduction de sa demande et ne s’applique pour la France qu’au "territoire européen de la République". A noter : en mai 2003, le Conseil a autorisé la Commission à négocier avec le Danemark sa participation au "système Dublin".

• La directive sur l'accueil des demandeurs d'asile, a été adoptée le 27 janvier 2003 et doit être transposée dans les législations nationales avant le 6 février 2005. Ne s'appliquant qu'aux demandeurs de la protection de la convention de Genève et en retrait sensible par rapport à la proposition de la Commission (puisqu'elle laisse facultatives nombre de clauses essentielles), elle conforte les pratiques existantes mais ne permet pas une harmonisation des législations sur l'accès au marché du travail (qui peut être restreint pendant une période maximum d'un an), sur le maintien de l'unité familiale des demandeurs ou sur la formation professionnelle.

• Après l’examen d’une première proposition de directive sur les procédures d’asile, déposée par la Commission le 20 septembre 2000 et jugée trop détaillée par de nombreux États membres, une proposition modifiée a été déposée le 18 juin 2002. Elle envisage notamment l’audition systématique des demandeurs et l’établissement d’un procès-verbal, leur assistance juridique, une information dans une langue qu’ils comprennent. Elle permet également le recours à des procédures accélérées notamment en cas de demande irrecevable, manifestement infondée (incluant la notion de pays d’origine sûr), frauduleuse ou répétée. Elle a fait l'objet d'un accord de principe du Conseil le 29 avril 2004 mais n'a pas encore été formellement adoptée.

• La dernière proposition de directive de la Commission, dite "qualification", relative aux conditions d’éligibilité à une protection (principale ou subsidiaire) et au contenu des statuts, a été déposée le 12 septembre 2001. Elle vise à une définition commune de la notion de "réfugié" et des bénéficiaires d'une protection subsidiaire, ainsi qu'à une protection minimale de ces derniers. Elle aborde notamment les notions de réfugié sur place, d'asile intérieur, d'exclusion, de cessation et d'agent de persécution autre que l'État. Adoptée par le Conseil le 29 avril 2004, la plupart de ses dispositions ont été transposées en droit français par anticipation dans la loi 2000-1176 du 10 décembre 2003 (code : articles L711 et suivants).

• Deux autres textes concernent également pour partie le régime d’asile commun. D’une part, la directive sur le regroupement familial, qui a été adoptée le 22 septembre 2003. D’autre part, la proposition de directive relative au statut des ressortissants de pays tiers (par rapport à l’UE) résidents de longue durée, déposée le 13 mars 2001 qui a fait l’objet d’un accord politique lors du Conseil JAI du 5 juin 2003. La Commission s’est engagée à présenter une proposition de directive visant à étendre ce statut aux réfugiés et aux personnes bénéficiant d’une protection subsidiaire.

• Enfin, au-delà des textes, la communautarisation passe par l'harmonisation des pratiques. A cet effet, le Conseil a adopté le 13 juin 2002 le programme ARGO 2002-2006 (remplaçant le programme Odysseus) pour financer des actions concernant la coopération administrative, notamment dans le domaine de l'asile.