L'Ofpra et l'asile en Europe

Parlement Européen
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Qu'est-ce que le régime d'asile européen commun ?

Le régime d'asile européen commun (RAEC) est un ensemble de textes législatifs fixant des normes et procédures communes aux États membres de l'Union européenne en matière de protection internationale, afin d'offrir aux demandeurs comme aux bénéficiaires un statut uniforme et un degré égal de protection sur tout le territoire de l'Union.

 

Le RAEC se compose à titre principal de cinq grands textes, à savoir trois directives et deux règlements :

  • La directive "qualification" révisée, adoptée le 13 décembre 2011, énonce les motifs justifiant l'octroi d'une protection internationale. La protection accordée peut être le statut de réfugié, conformément à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 ou la protection subsidiaire, si la personne ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié mais fait état de craintes d'être exposée à des atteintes graves en cas de retour dans son pays. La directive améliore aussi l'accès de ces personnes protégées aux droits sociaux et aux mesures d'intégration.

 

  • La directive "procédures" révisée, adoptée le 26 juin 2013, fixe les délais aux États membres pour apporter des réponses aux demandes de protection et vise à améliorer leur qualité. Elle impose de nouvelles garanties procédurales, telles que l'entretien systématique, la présence d'un tiers aux côtés du demandeur, la possibilité - sous certaines conditions - d'être entendu par un officier de protection et un interprète de même sexe, ou l'enregistrement de l'entretien. Les besoins particuliers des demandeurs identifiés comme "personnes vulnérables", telles que les mineurs non accompagnés et les victimes d'actes de torture par exemple, sont pris en compte pour leur permettre d'expliquer les motifs de leur demande dans les meilleures conditions.

 

  • La directive "accueil" révisée, adoptée le 26 juin 2013, encadre les modalités de l'accueil des demandeurs d'asile dans les pays de l'Union européenne. Elle a pour objectif de garantir aux personnes en attente d'une réponse à leur demande de protection un hébergement, des conditions de vie et une assistance sociale comparables d'un État à l'autre. Elle prévoit une évaluation des besoins spécifiques des personnes vulnérables. Elle encadre strictement le placement en rétention des demandeurs d'asile, qui ne doit être engagé qu'en dernier ressort.

 

  • Le règlement Dublin révisé (Dublin III), adopté le 26 juin 2013, améliore le processus de détermination de l’État responsable de la demande et accroît les garanties des demandeurs d'asile dans le cadre de cette procédure. Il prévoit en particulier un droit à l'information et des entretiens systématiques. Il précise également les garanties procédurales, les critères de détermination, les procédures de prise/reprise en charge, les recours, les conditions de placement en rétention ou encore les échanges d'informations entre États membres. Le règlement "Dublin III" institue aussi un système de détection précoce des problèmes pouvant désorganiser les régimes nationaux d'asile ou d'accueil, et permet d'intervenir sur les causes structurelles avant que la situation ne se dégrade en véritable crise de l'asile, à l'image de ce qui a été observé en Grèce.

 

  • Le règlement Eurodac révisé, adopté le 26 juin 2013, encadre le fonctionnement du système informatisé permettant la comparaison des empreintes digitales dans le but de contribuer à déterminer l’État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale (système Dublin). La base de données regroupe les empreintes des demandeurs d'asile de plus de 14 ans et celles des personnes appréhendées lors du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure. Sa version révisée accorde aux services de police et de renseignements des États membres ainsi qu'à Europol l'accès à la base de données, dans des circonstances strictement limitées aux seules fins de prévention et de lutte contre la grande criminalité et le terrorisme.

 

À ces cinq grands textes s'ajoutent plusieurs autres, qui régissent les aspects financier et pratique du RAEC ou contiennent des dispositions s'appliquant, entre autres, aux bénéficiaires de la protection internationale :

  • Le règlement instituant le Fonds Asile, Migration et Intégration (FAMI), adopté le 7 juillet 2021, permet, dans la continuité de la programmation précédente, de financer la modernisation des systèmes d'asile et l'amélioration des conditions d'accueil et d'intégration des demandeurs et réfugiés. Il vise également à inciter les États membres à s'engager dans des programmes de réinstallation ou de relocalisation.

 

  • Le règlement instituant l'Agence de l'Union européenne pour l'asile (EUAA), adopté le 15 décembre 2021, entré en vigueur le 19 janvier 2022, substitue à EASO, bureau d'appui à la coopération interétatique, une agence dotée de nouveaux moyens et de compétences propres, notamment celles d'élaborer des lignes directrices que l'instruction des demandes d'asile devra prendre en compte , et de superviser la mise en œuvre du RAEC grâce à un système de monitoring. L’Agence dispense également des formations certifiantes aux praticiens de l’asile et coordonne des plans opérationnels de soutien, incluant le déploiement d’experts nationaux, dans les pays confrontés à des crises de l’asile.

 

  • On peut également mentionner les directives sur :
    • le regroupement familial ;
    • la directive dite "résidents de longue durée"

La directive sur la protection temporaire, adoptée le 20 juillet 2001, envisage une réponse commune de l'Union européenne à un afflux massif de personnes déplacées ne pouvant rentrer dans leur pays d'origine en raison d'un conflit armé ou de violences. Accordée rapidement, la protection temporaire est octroyée pour une durée d'un an, éventuellement prolongée de deux ans maximum. Cette directive a été activée pour la première fois par une décision du Conseil de l'Union européenne en mars 2022 en faveur des personnes fuyant le conflit en Ukraine.

 

 

Historique du RAEC

 

L'asile est un droit fondamental et l'accorder à ceux qui ont besoin de protection est une obligation internationale, reconnue par la Convention de Genève, la Charte des droits fondamentaux et par l'acquis européen. Dans l'Union européenne, espace d'ouverture des frontières et de la liberté de circulation, les États membres partagent les mêmes valeurs fondamentales et doivent avoir une approche commune pour garantir aux demandeurs comme aux réfugiés des normes élevées de protection. Les procédures doivent à la fois être justes et efficaces mais aussi permettre de lutter contre les abus. Elles doivent aussi être uniformes d'un État à l'autre de sorte que, quel que soit l’État où la demande est déposée, la réponse apportée soit similaire et le degré de protection égal.

 

C'est dans cet esprit que les États de l'Union se sont engagés, dès le sommet de Tampere en 1999, à établir un régime d'asile européen commun.

Une première phase d'instauration du RAEC a vu, entre 1999 et 2005, l'adoption de mesures législatives instaurant des normes minimales en matière d'accueil, de procédure et de protection, auxquelles se sont ajoutés les règlements Dublin II et Eurodac, ainsi que la décision établissant le Fonds européen pour les Réfugiés (FER). 

 

Depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne (2009) et aux termes de l'article 80 de ce dernier, les politiques de l'Union relatives à l'asile et à l'immigration sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités. Cette disposition a rehaussé le niveau d'exigence des objectifs du RAEC : aux normes minimales de la première phase, il convenait dès lors de substituer des procédures communes et un statut uniforme de protection internationale.

C'est ainsi que l'Union a adopté, entre 2008 et 2013, de nouvelles dispositions qui instaurent des normes communes élevées et renforcent la coopération entre États membres afin de garantir aux demandeurs d'asile et aux bénéficiaires de la protection internationale un traitement égal sur tout le territoire de l'Union. Ce sont ces normes qui constituent le RAEC et que les États membres ont transposées dans leurs législations nationales entre 2013 et 2015.

 

Réagissant à la crise migratoire de 2015, et principalement aux naufrages de bateaux de migrants en Méditerranée, la Commission a publié le 13 mai 2015 un Agenda européen en matière de migration, comprenant inter alia un volet sur le renforcement de la politique d’asile. Dans ce cadre les décisions du Conseil du 20 juillet et des 14 et 22 septembre 2015 ont été adoptées, instaurant des programmes temporaires de réinstallation et relocalisation de personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale. Une nouvelle réforme « Vers un régime européen commun durable et équitable » est alors annoncée par la Commission dans une communication du 6 avril 2016. Un premier paquet de propositions législatives, publié le 4 mai 2016, visait à réformer le système de Dublin, à refondre le règlement Eurodac et à remplacer EASO par une Agence de l’Union européenne pour l’asile, tandis qu’un second paquet, publié le 13 juillet 2016, prévoyait la transformation en règlements d’application directe des directives « qualification » et « procédures d’asile », ainsi que la refonte de la directive « accueil ».

 

Ralentie par les stratégies divergentes des États membres face à la crise migratoire, la négociation de ces deux trains de mesures n’avait que peu progressé sur certains textes avant que la Commission issue des élections de 2019 ne publie en septembre 2020 un nouveau Pacte sur la migration et l'asile, avec cinq nouvelles propositions législatives visant à réformer les règles de l'Union en matière d'asile :

  • Un règlement introduisant une procédure de filtrage aux frontières extérieures de l’Union afin de procéder rapidement à des vérifications d’identité, de sécurité et de vulnérabilité permettant une orientation pertinente vers la procédure applicable ;
  • Un règlement établissant un cadre de gestion de l’asile et de la migration, qui a vocation à remplacer le règlement Dublin et prévoit d’instaurer un mécanisme de solidarité comprenant divers moyens tels que des relocalisations (possibles dès la procédure à la frontière), des « parrainages » aux procédures de retour ou encore des actions de partage d’expertise ou de renforcement de capacités ;
  • Un règlement de gestion des situations de crises et de force majeure devant permettre de répondre à des situations imprévisibles et d’urgence par le biais d’aménagements procéduraux et de réponses solidaires ;
  • Une proposition amendée du règlement « Eurodac » conçu pour dénombrer les demandeurs plutôt que les demandes, de façon à faciliter leur suivi au travers des procédures de relocalisation, de retour ou d’éventuels mouvements secondaires ;
  • Une proposition amendée de règlement sur la procédure commune d'asile, introduisant notamment les nouvelles procédures à la frontière (procédures d’asile et de retour à la frontière).

Si seul le règlement (EU) 2021/2303 du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2021 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour l'asile et abrogeant le règlement (UE) n° 439/2010 est entré à ce jour, la présidence française du Conseil de l'Union européenne au premier semestre de l'année 2022 a permis d'aboutir, le 22 juin 2022, à l'adoption des mandats de négociations avec le Parlement européen sur les règlements « filtrage » et « Eurodac ».